Public Private Partnership (PPP)

Weil Synergien verloren gehen

Fachdialog

Bundesfernstraßengesellschaft

Die Beschäftigten der Straßenmeistereien sind besorgt. Der Grund: Der Bund will sich künftig selbst um die Bundesstraßen kümmern und dafür eine Bundesfernstraßengesellschaft gründen. Für die bestehenden Straßenmeistereien hätte eine solche Gesellschaft gravierende Folgen. Beim ver.di-Fachdialog zur Bundesfernstraßengesellschaft Anfang 2016 formulierten Beschäftigte der Straßenbauverwaltung und Experten ihre Sorgen und Bedenken angesichts der Pläne des Bundes. Die Konstruktion einer Bundesfernstraßengesellschaft, wie sie derzeit geplant ist, lehnen sie unisono ab. Sie befürchten, dass mit der neuen Gesellschaft die Straßenmeistereien des Landes und der Kommunen ausgehungert werden – was sich negativ auf das gesamte Straßennetz auswirken werde.

Statt alles umzukrempeln, wäre es doch einfacher, das Bewährte zu erhalten und dort nachzusteuern, wo es notwendig erscheint, ist sich Frank Hollweg von der ver.di-Bundesfachgruppe Straßenbauverwaltung sicher:  „Man reißt kein Haus ein, nur weil man mit der Zufahrt nicht zufrieden ist.“ Er befürchtet, dass bestehende Strukturen zerschlagen werden. Für ihn käme das einer Weichenstellung gleich, die kein Zurück mehr ermöglicht. Hollweg arbeitet beim Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen. Der Landesbetrieb ist für die Planung, den Bau, die Erhaltung und den Betrieb von 2200 Kilometer Autobahn, 4800 Kilometer Bundesstraßen, 12 900 Kilometer Landesstraßen und insgesamt etwa 13000 Bauwerke zuständig. Nach seinen Worten sieht sich der Landesbetrieb selbst als Mobilitätsdienstleiter – eine Aufgabe, die geprägt ist vom hohen Mobilitätsgrad der Erwerbstätigen sowie zusätzlichem starken Transitaufkommen auf den Haupttouren.

Was ist geplant? Nach dem Stand der Dinge will der Bund eine Straßenautobahngesellschaft gründen, deren Aufgabe  unter anderem die Finanzierung, die Planung, das Bauen und Betreiben, die Planfeststellung der Bundesstraßen sein soll. Die Beschäftigten in den Autobahnmeistereien sollen in die Gesellschaft überführt werden. Eine solche neue Aufteilung hätte nach Hollwegs Einschätzung erhebliche Auswirkungen: Denn bisher übernehmen die Länder die übergreifende Verkehrsplanung. Notwendig sind solche Planungen, weil Maßnahmen auf Autobahnen meist auch Auswirkungen auf das nachgelagerte Netz haben – auf Bundes- und Landesstraßen bis hin zu kommunalen Straßen. Und er fragt: Wer wird künftig für die Planung von Ersatzstreckenführungen zuständig, die gebraucht werden, wenn größere Arbeiten auf den Autobahnen notwendig sind? Und Hollweg weiß: Es gibt immer wieder Überschneidungen in den Aufgaben. Deshalb ist es für ihn wenig sinnvoll, dieses Gesamtaufgabenpaket auseinanderzuschnüren. „Damit gehen  Synergien, die heute genutzt werden, verloren“, bedauert er.

Aber das ist nur ein Aspekt, der Hollweg aufstößt. Er stört sich auch daran, dass im Zuge dieser neuen Gesellschaft die so genannten Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP oder PPP – Privat Public Partnership) einen Boom nach sich ziehen. Ein entsprechender Vorschlag ist in dem Expertenbericht zur Bundesfernstraßengesellschaft enthalten. ÖPP kommt in der Regel teurer als die klassische Finanzierung – darauf verweisen Verwaltungsfachleute immer wieder. Und: Mittelständische Unternehmen kommen bei solchen Projekten in der Regel dann nicht mehr zum Zuge.

Und was wird aus den Kolleginnen und Kollegen, die heute in den Straßenmeistereien arbeiten? Nach Hollwegs Worten werden vier Fünftel der Investitionen der heutigen Straßenbauverwaltungen wegbrechen. Doch es seien nicht nur Beschäftigte der Meistereien betroffen. Hollweg geht von 18 000 Kolleginnen und Kollegen aus, deren Arbeitssituation sich in Folge dieser geplanten Gesellschaft verändern wird. Wobei völlig unklar ist, ob sie künftig noch unter Tarifvertrag fallen, stellt er fest.

Angeblich will keiner eine Privatisierung

Für Carl Waßmuth, Experte für Infrastruktur bei der Organisation Gemeingut in BürgerInnenhand, sieht in Sachen Privatisierung vor allem die Bundesfernstraßen im Fokus. Wobei in der Regel in fünf Schritten privatisiert werde: Zunächst werde die Privatisierung durch begleitende Gesetze vorbereitet. Dies sei in Sachen Straßenbau bereits geschehen, Im zweiten Schritt werde die Bundesfernstraßengesellschaft weitgehend der parlamentarischen und auch allgemeinen öffentlichen Kontrolle entzogen. Im dritten Schritt werde die Kreditaufnahme ausgeweitet, um im vierten Schritt deutlich mehr so genanntes ÖPP zu ermöglichen. Schritt fünf lautet dann: Teil- oder vollständige Privatisierung.

Offiziell aber würden alle politisch Beteiligen abstreiten, privatisieren zu wollen, weiß Waßmuth. Aber viele wollten, dass privates Kapital in der öffentlichen Infrastruktur investiert wird. „Wer kein ÖPP möchte, sollte ÖPP ausschließen“, sagt er. Aber genau das geschehe nicht. Stattdessen sei wieder öfter von Investitionstau und den Folgen der Schuldenbremse zu hören. Zugleich werde die Schaffung einer Anstalt des öffentlichen Rechts meist ausgeschlossen. Auch Waßmuth befürchtet erhebliche negative Auswirkungen auf die Beschäftigten für den Fall, dass die Vorhaben wie geplant umgesetzt werden.

Fehlanreize zeigen den Weg zu ÖPP

Professor Holger Mühlenkamp, Inhaber des Lehrstuhls für Betriebswirtschaftslehre der Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer, sieht den Grund dafür, dass ÖPP wieder ins Blickfeld der Politik gekommen ist, in der Schuldenbremse. Um Steuererhöhungen und/oder eine höhere Autobahnmaut zunächst zu vermeiden, werden polit-ökonomisch attraktive Alternativen gesucht – und ÖPP wiederentdeckt, obwohl diese Art der Finanzierung öffentlicher Aufgaben von unterschiedlicher Seite heftig kritisiert wird. Die Fratzscher-Kommission habe zudem eine weitere Möglichkeit im Blick: Infrastrukturgesellschaften, die – im Hinblick auf die Staatsverschulung – dem Staat nicht zugerechnet werden. Mit dieser Alternative ließen sich nach Mühlenkamps Worten zudem Kosten der Eurokrise von den Kapitalanlegern zu den Verbrauchern und Steuerzahlern verlagern.

Welche Vorteile bietet eine Bundesfernstraßengesellschaft zudem der öffentlichen Hand? Für Mühlenkamp können Bund und Länder den Erwerb von (Anteilen an) Unternehmen mittels Kreditaufnahme finanzieren, ohne die Schuldenbremse zu berühren. Gründet nun der Bund eine Verkehrsinfrastrukturgesellschaft, kann er auch deren Eigenkapital mit Krediten finanzieren. Damit würde das respektable Kunststück einer vollständigen Kreditfinanzierung der Bundesinfrastrukturgesellschaft außerhalb der Kreditaufnahmegrenzen gelingen“, sagt er.

Sein Fazit: ÖPP und Infrastrukturgesellschaften in der von der Fratzscher-Kommission vorgeschlagenen Form stellen eine nahezu unwiderstehliche Versuchung für Politiker dar: Weil in der Finanzstatistik (Kameralistik wie Doppik) starke Fehlanreize gesetzt werden, ÖPP und zur Gründung von selbständigen Einheiten einzusetzen. Übrigens nicht weil sie effizienter, sondern weil sie intransparenter sind.

Seine Lösung ist theoretisch die einfachste und beste von allen – nämlich schlicht diese Fehlanreize im Haushaltsrecht, im Rechnungswesen, in der Kameralistik und der Doppik zu beseitigen. Dann bliebe den Gebietskörperschaften der Anreiz, privates Kapital nur dann einzusetzen, wenn es zur Effizienzsteigerung führt.